突發(fā)公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞，影響和威脅本地區(qū)甚至全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和政治安定局面的，有社會(huì)影響的涉及公共安全的緊急事件，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件。

    應(yīng)急機(jī)制是一定范圍內(nèi)社會(huì)各種組織、群體和個(gè)人對各種緊急狀態(tài)采取應(yīng)急反應(yīng)的過程。緊急狀態(tài)是一種特別的、迫在眉睫的危機(jī)或危險(xiǎn)局勢，它影響全體公民并對整個(gè)社會(huì)的正常生活構(gòu)成威脅。應(yīng)急機(jī)制包涵了應(yīng)急管理各種活動(dòng)的內(nèi)容、功能及其相互關(guān)系。由于緊急狀態(tài)具有突發(fā)性和不確定性，應(yīng)急機(jī)制的重點(diǎn)在于快速、靈活地協(xié)調(diào)各部門、組織、資源、行動(dòng)之間的關(guān)系。當(dāng)前，各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全因素對國家安全和社會(huì)穩(wěn)定的影響日益顯現(xiàn)。加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，建立健全公共安全應(yīng)急機(jī)制，提高國家保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力，預(yù)防和減少自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件及其造成的損失，是堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)。溫家寶總理在2005 年7 月召開的全國應(yīng)急管理工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)應(yīng)急管理工作，建立健全分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制，形成“統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急機(jī)制。筆者根據(jù)國內(nèi)外的應(yīng)急管理實(shí)踐，結(jié)合突發(fā)公共事件的種類和特點(diǎn)，將應(yīng)急機(jī)制的基本構(gòu)成概括為以下六個(gè)大的方面：

    一、協(xié)調(diào)機(jī)制

    應(yīng)急機(jī)制的首要任務(wù)是協(xié)調(diào)應(yīng)急管理各構(gòu)成要素之間的相互關(guān)系，整合各種組織、人員、信息、物資等資源，因此協(xié)調(diào)機(jī)制的建立具有極其重要的作用。突發(fā)公共事件涉及的部門和單位眾多，目前我國各種突發(fā)公共事件分屬16 個(gè)部門，各職能部門歸口管理，分兵把守，自成體系。比如，地震預(yù)報(bào)由地震局負(fù)責(zé)，地震發(fā)生后的救護(hù)由消防、醫(yī)療等部門負(fù)責(zé)，災(zāi)后救援與恢復(fù)由民政部門負(fù)責(zé)，這種分工表面看有利于明確職責(zé)，但在實(shí)際操作時(shí)往往由于各部門之間界面不清而導(dǎo)致資源浪費(fèi)、信息不暢。在緊急情況下，哪個(gè)部門應(yīng)當(dāng)做什么樣的工作，如何保證每一個(gè)參與應(yīng)急的組織機(jī)構(gòu)都有適當(dāng)?shù)墓ぷ�，都有賴于協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。良好的協(xié)調(diào)機(jī)制可以解決在應(yīng)急反應(yīng)中的分工問題，而且可以在不同級別的組織之間建立協(xié)作關(guān)系，以便在應(yīng)急反應(yīng)資源不足時(shí)及時(shí)申請獲得上一級部門提供的援助。建立協(xié)調(diào)機(jī)制首先要建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。我國的一般做法是在事件發(fā)生后成立一個(gè)臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)、指揮應(yīng)急處置中的所有問題。但這種臨時(shí)機(jī)構(gòu)無法承擔(dān)日常對突發(fā)公共事件的預(yù)警、評估和協(xié)調(diào)。美國在1979 年整合了國家消防管理局、聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)管理局、民防管理局等機(jī)構(gòu)成立了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA) ，負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府對大型災(zāi)害的預(yù)防、監(jiān)測、響應(yīng)、救援和恢復(fù)工作。9·11 事件后又整合了海岸警衛(wèi)隊(duì)、運(yùn)輸安全總署、保密保安處、聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局等40 多個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，建立了“國土安全部”，以協(xié)調(diào)緊急狀態(tài)下各級政府部門之間的關(guān)系。

    我國的一些大中城市已經(jīng)開始嘗試建立類似的常設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理。其中，南寧市作為我國第一個(gè)公共安全綜合試點(diǎn)城市，建立了城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，并于2002 年正式投入使用。該系統(tǒng)利用集成的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化技術(shù)，將110 報(bào)警服務(wù)臺、119 火警、122 交通事故報(bào)警臺應(yīng)急救助及12345 市長公開電話，納入統(tǒng)一指揮調(diào)度系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了跨部門、跨警區(qū)以及不同警種之間的統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)和資源共享，使統(tǒng)一應(yīng)急、聯(lián)合行動(dòng)成為現(xiàn)實(shí)。上海市也建立了上海市減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組，作為本市減災(zāi)工作的非常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市減災(zāi)工作。北京市成立了突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)，并由市政府秘書長作為總協(xié)調(diào)人，協(xié)調(diào)突發(fā)公共事件應(yīng)對工作。當(dāng)突發(fā)公共事件超出北京市控制范圍時(shí)，提請黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)成立“首都突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)”，由黨中央、國務(wù)院指定一名負(fù)責(zé)同志或授權(quán)中央政治局委員、北京市委書記任主任，總協(xié)調(diào)人人選由主任決定，市政府秘書長配合，市委、市政府主管副秘書長和辦公廳主管副主任協(xié)助，協(xié)調(diào)突發(fā)公共事件應(yīng)對工作。

    二、指揮機(jī)制

    指揮是社會(huì)組織和有組織的群體為了協(xié)調(diào)一致達(dá)到某個(gè)目標(biāo)，由領(lǐng)導(dǎo)者所實(shí)施的一種發(fā)令調(diào)度活動(dòng)。指揮與協(xié)調(diào)的功能是緊密聯(lián)系的，在突發(fā)公共事件的管理中具有相同的目標(biāo)。但協(xié)調(diào)的對象一般是相互之間沒有隸屬關(guān)系的各部門之間的關(guān)系，而指揮則帶有更明顯的強(qiáng)制性，必須建立等級有序的指揮關(guān)系，形成明確的指揮鏈，通過指令的下達(dá)和信息的反饋來實(shí)現(xiàn)。在具體工作中，指揮和協(xié)調(diào)都是不可或缺的管理手段，相互之間的聯(lián)系十分緊密，有時(shí)甚至很難準(zhǔn)確區(qū)分兩者的界限。指揮機(jī)制一般應(yīng)以應(yīng)急指揮中心為核心，以交通、公安、消防、電力、水利、市政等突發(fā)公共事件相關(guān)的公共部門為主要成員，涵蓋重大交通事故、消防安全、公共衛(wèi)生突發(fā)事件、城市基礎(chǔ)設(shè)施安全、反恐與重大刑事案件、安全生產(chǎn)、防震減災(zāi)、防汛抗旱、重大動(dòng)物疫情防控等應(yīng)急處置子系統(tǒng)。指揮機(jī)制通過覆蓋范圍廣泛、報(bào)警方式多樣的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心獲得突發(fā)公共事件的相關(guān)信息，并根據(jù)專家委員會(huì)對突發(fā)公共事件的發(fā)生和發(fā)展趨勢、救災(zāi)方案、處置辦法、損失評估和事后恢復(fù)提供的建議進(jìn)行決策。各類突發(fā)公共事件專項(xiàng)指揮部按照突發(fā)公共事件的類型和有關(guān)部門的職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍，具體負(fù)責(zé)對突發(fā)公共事件的預(yù)防、指揮和處置等管理工作。